Từ tháng 7/2025, bản đồ hành chính Việt Nam chỉ còn hai màu rõ rệt: tỉnh và xã. Cấp huyện, vốn từng là cầu nối trung gian giữa tỉnh với xã, nay lui vào lịch sử, nhường chỗ cho một bộ máy tinh gọn hơn, gần dân hơn và hiệu lực hơn.
Nhìn ra thế giới, việc bỏ bớt tầng nấc trung gian là xu hướng của thời đại. Không phải ngẫu nhiên mà nhiều quốc gia phát triển với bộ máy hành chính ổn định đã lựa chọn hướng đi này từ lâu. Nhật Bản là thí dụ điển hình: mô hình hai cấp vận hành ổn định hàng chục năm, giúp giảm mạnh chi phí quản lý và đưa dịch vụ công tiếp cận đến từng người dân. Ở đây, cấp tỉnh đảm nhiệm những chức năng lớn như giáo dục đại học, giao thông, y tế công và phát triển hạ tầng; còn gần 1.800 đơn vị cấp xã (hạt) phụ trách trực tiếp việc cung cấp các dịch vụ thiết yếu hằng ngày - từ giáo dục sơ cấp, phúc lợi xã hội đến bảo đảm an ninh. Thành công của Nhật Bản đến từ sự phân vai rõ ràng, chuyển đổi số quyết liệt và minh bạch trong giải trình ngân sách. Đặc biệt, mô hình “vận hành chung” giữa các xã quy mô nhỏ giúp tăng cường sức mạnh phối hợp, tránh tình trạng mạnh ai nấy làm, đồng thời nâng cao tính tự chủ, buộc cấp xã phải đảm đương trọng trách lớn hơn.
Hàn Quốc cũng theo đuổi triết lý tinh gọn tương tự, nhưng mạnh dạn trao quyền tự chủ cho các địa phương - dù đó là siêu đô thị như Seoul hay những tỉnh vùng xa. Ngân sách, nhân sự, xây dựng chính sách đều do địa phương chủ động, trong khi Chính phủ trung ương giữ vai trò “trọng tài”, hỗ trợ, giám sát và bảo đảm không địa phương nào bị bỏ lại phía sau. Một điểm nhấn nổi bật là cơ chế công khai minh bạch rất cao: các quyết định lớn đều được bàn luận công khai, dữ liệu ngân sách, chỉ tiêu phát triển và kết quả thực thi được công bố định kỳ trên các nền tảng điện tử để người dân dễ dàng tra cứu, phản biện hoặc tham gia góp ý.
Ở các nước Bắc Âu, mô hình hai cấp là bệ phóng của hệ thống quản trị tiên tiến. Tại Thụy Điển, Na Uy hay Phần Lan, cấp xã không chỉ đơn thuần là cơ quan hành chính, mà là trung tâm đảm nhiệm hầu hết các dịch vụ dân sinh: giáo dục phổ thông, y tế, phúc lợi xã hội, thậm chí xây dựng nhà ở và phát triển bền vững. Chính quyền địa phương có quyền thu ngân sách, tự quyết định đầu tư và chịu trách nhiệm giải trình trước cộng đồng. Cấp xã Bắc Âu có văn hóa đối thoại cực kỳ mạnh mẽ: các diễn đàn trực tiếp, họp dân phố, hội nghị trực tuyến thường xuyên được tổ chức, bên cạnh hệ thống “trợ lý số” tiếp nhận mọi phản ánh, thắc mắc, hay yêu cầu của cư dân. Ở đây, sự chủ động không chỉ của cán bộ mà còn đến từ mỗi người dân trong việc tham gia phản biện và giám sát chính quyền.
Tuy nhiên, thách thức lớn của mô hình hai cấp là làm sao để từng xã, từng địa phương đủ sức gánh vác trách nhiệm mới khi không còn tầng trung gian hỗ trợ. Đan Mạch và Nhật Bản xử lý vấn đề trên bằng cách lập các trung tâm dịch vụ liên xã, chia sẻ nguồn lực nhân sự, công nghệ và cả tài chính. Hàn Quốc và Thụy Điển chọn phương án táo bạo hơn: đào tạo liên tục cán bộ cấp địa phương, đồng thời đẩy mạnh ứng dụng công nghệ để tự động hóa và minh bạch hóa các quy trình hành chính.
Một lợi ích quan trọng của mô hình hai cấp là rút ngắn khoảng cách giữa chính quyền và người dân. Bỏ tầng trung gian giúp tiếng nói của người dân đến với chính quyền nhanh hơn, phản hồi cũng kịp thời và cụ thể hơn. Kinh nghiệm từ Anh cho thấy, những vùng chuyển từ mô hình hai tầng (hội đồng quận và hội đồng xã) về một tầng (một cấp địa phương duy nhất) thì mức độ hài lòng của người dân với dịch vụ công tăng rõ rệt, do mỗi vấn đề đều được xử lý tại chỗ, giảm thời gian và thủ tục hành chính. Những mô hình lấy người dân làm trung tâm như ở Đan Mạch hay Thụy Điển còn giúp tăng cường gắn bó cộng đồng. Mỗi chính sách mới đều lấy ý kiến rộng rãi, thử nghiệm nhỏ rồi mới nhân rộng, tránh những quyết định thiếu thực tế xuất phát từ phòng lạnh hay tháp ngà nghiên cứu.
Ở chiều ngược lại, các nước còn duy trì mô hình ba cấp thường đối mặt với những hạn chế cố hữu của bộ máy hành chính đồ sộ với chức năng chồng lấn. Điều này làm suy giảm năng lực phối hợp giữa các tầng nấc và khiến chi phí hành chính bị đội lên đáng kể. Tại Philippines, trong nhiều thập kỷ, Chính phủ liên tục phải tái cấu trúc các khu vực hành chính, sáp nhập hoặc giải thể bớt các đơn vị cấp huyện nhằm tinh giản bộ máy. Dù vậy, đến năm 2024, Philippines vẫn còn hơn 1.400 huyện và 42.000 xã (barangays), tạo ra hệ thống quản trị phức tạp, kém linh hoạt và dễ phát sinh tình trạng “trên bảo dưới không nghe”, khi trách nhiệm thường bị đùn đẩy qua lại giữa các cấp.
Tuy nhiên, mô hình hai cấp không phải luôn hoàn hảo. Trao quyền mà không kiểm soát chặt, không xây dựng hệ thống giải trình đủ mạnh thì rất dễ phát sinh nguy cơ “phép vua thua lệ làng”, lợi ích nhóm, lạm quyền và thất thoát tài sản công. Ở Pháp và Bỉ, mô hình hai cấp chỉ vận hành tốt sau khi thiết lập được các cơ chế kiểm tra chéo, công khai tài chính theo tháng, mời các tổ chức xã hội, báo chí và người dân trực tiếp giám sát quá trình thực thi. Tại Nhật, nhiều địa phương áp dụng hình thức bỏ phiếu tín nhiệm trực tiếp với cán bộ chủ chốt hoặc tổ chức diễn đàn giải trình công khai trước cử tri ít nhất hai lần mỗi năm.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy: Điều kiện then chốt để mô hình hai cấp thành công là xây dựng được cơ chế giải trình, công khai minh bạch. Cấp trung ương và tỉnh phải giữ vai trò giám sát, kiểm tra chặt chẽ; các chính sách, chi tiêu ngân sách cần công khai để người dân theo dõi, phản ánh. Người dân cũng cần được tạo điều kiện góp ý, phản biện và giám sát hoạt động của chính quyền - đúng với tinh thần “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Ở Đan Mạch hay Thụy Điển, ngân sách xã và tỉnh đều công bố định kỳ, ai cũng có quyền tra cứu, chất vấn, kể cả những khoản chi nhỏ nhất cho cộng đồng.
Không thể phủ nhận, chuyển đổi số là “chìa khóa” cho chính quyền hai cấp hiện đại. Nhưng công nghệ chỉ phát huy sức mạnh khi gắn liền cải cách bộ máy, tăng trách nhiệm giải trình và phối hợp nhịp nhàng giữa hai cấp. Vai trò điều phối của tỉnh là trung tâm - tổ chức các dịch vụ quản lý chung, chia sẻ dữ liệu, hướng dẫn và nâng cao năng lực cho xã, nhất là những xã mới sáp nhập hoặc còn thiếu nguồn lực. Ngược lại, xã phải thật sự chủ động, linh hoạt, biết khai thác các tiện ích số, đồng thời chủ động hoạch định chiến lược phát triển riêng phù hợp với đặc thù địa phương.
Trở lại thực tiễn Việt Nam, trong mười năm qua chúng ta đã chuẩn bị nền tảng số hóa quản trị vững chắc, với dữ liệu quốc gia về dân cư và hệ thống dịch vụ công điện tử kết nối từ trung ương đến tận xã. Tuy nhiên, thành công phụ thuộc vào nhân tố con người, nhất là quyết tâm và nỗ lực của cán bộ địa phương tại cấp cơ sở.
Tóm lại, mô hình hai cấp không chỉ là cắt giảm đầu mối, tinh giản bộ máy một cách cơ học, mà là một bước chuyển căn bản về tư duy quản trị nhà nước. Khi từng xã, từng cán bộ dám đổi mới, công nghệ số lan tỏa tới tận cơ sở, người dân được trao quyền tham gia giám sát, chính quyền sẽ phát huy hiệu quả thực chất. Đây là bước đi táo bạo, thể hiện khát vọng phát triển và cũng là bài kiểm tra lớn về bản lĩnh của từng địa phương trên hành trình đổi mới vì một Việt Nam hiện đại và phụng sự người dân tốt hơn.
